國土空間規(guī)劃是關于國土資源開發(fā)、利用、保護和整治的空間組織或安排，旨在依據(jù)總體戰(zhàn)略調控和引導空間資源配置，促進發(fā)展與保護的平衡。作為統(tǒng)籌國土空間開發(fā)、保護、整治的總體部署，是統(tǒng)籌所有空間規(guī)劃的基礎性規(guī)劃。

旅游規(guī)劃作為空間規(guī)劃體系下的一類專項規(guī)劃，是對特定地區(qū)旅游資源開發(fā)的整體部署，與國土空間規(guī)劃有著緊密的聯(lián)系，為了更好地銜接并融入新時代的國土空間規(guī)劃體系，應重視對旅游規(guī)劃編制的研究。

本文呈現(xiàn)了國土空間背景下，對旅游規(guī)劃編制的一些研究，僅代表作者個人觀點，同業(yè)內人士共同探討交流。

新時代國土空間規(guī)劃的要求

國土空間規(guī)劃作為國家空間發(fā)展和空間治理的戰(zhàn)略性、基礎性、制度性政策工具，旨在通過調控和引導空間資源優(yōu)化配置、集約利用，構建具有穩(wěn)定、協(xié)調的國土空間秩序，實現(xiàn)國土空間開發(fā)保護更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。

01  國土空間規(guī)劃發(fā)展導向

現(xiàn)階段的國土空間規(guī)劃更加注重生態(tài)文明建設，摒棄了傳統(tǒng)空間規(guī)劃中過分追求物質空間建設過程而對生態(tài)、資源、環(huán)境的忽視，既表達了保護“山水林田湖草沙冰”生命共同體的基本職責，又體現(xiàn)了“自然生態(tài)、經濟生態(tài)、社會（人文） 生態(tài)”一體的國家空間治理理念。

生命共同體示例

02  國土空間規(guī)劃的約束性

新時期的國土空間規(guī)劃，強調從“增量”發(fā)展到“存量”挖潛，進一步提高國土空間利用率。國土空間規(guī)劃體系要統(tǒng)籌和綜合平衡各相關規(guī)劃領域的空間需求，強化對專項規(guī)劃的指導約束作用，通過對指標和邊界的管控與約束，統(tǒng)籌、統(tǒng)領各專項規(guī)劃，從而構建適度有序的國土空間開發(fā)新格局。

1. 邊界約束

國土空間規(guī)劃重視對基礎性工作的研究與評價，以第三次全國國土調查初始數(shù)據(jù)庫為基礎數(shù)據(jù)，在梳理現(xiàn)有各類規(guī)劃的基礎上，統(tǒng)一地類，形成國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀一張圖。進而依據(jù)區(qū)域資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性在內的雙評價工作，劃定的“城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)”三類空間和“生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”三條控制線作為重要地位的管控邊界，對所有國土空間分區(qū)分類實施用途管制，統(tǒng)領各類空間利用，防止規(guī)劃失誤、重復、不清晰，并且嚴格保護生態(tài)與耕地資源，防止占用、破壞。

三區(qū)三線空間關系圖

2. 指標約束

國土空間規(guī)劃指標體系分為約束性指標和預期性指標，約束性指標嚴格確定了國家、省、市國土空間規(guī)劃的剛性要求，包括生態(tài)保護紅線、建設用地總面積、耕地保有量、永久基本農田保護面積等11項約束性指標，并將其分解下達至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，作為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)指標體系的基本要求。國土空間規(guī)劃指標體系的建立形成了一定的空間管控的理念，涵蓋了空間開發(fā)、保護、治理等方面，對國土資源的保護具有重要意義。

03  國土空間規(guī)劃體系各項規(guī)劃的銜接性

國土空間詳細規(guī)劃在市縣以下編制，是對具體地塊用途和開發(fā)強度等作出的實施性安排。相關專項規(guī)劃是基于部門事權，就特定對象、特定區(qū)域或者特定功能對空間開發(fā)保護利用做出的專門安排。通過對國土空間規(guī)劃中空間和內容維度的框定，將規(guī)劃的具體要求和控制性指標等逐層分解，并將基礎設施、產業(yè)發(fā)展、公共服務、資源能源等主要空間開發(fā)利用布局和重點任務，各類空間差異化管控措施和規(guī)劃實施保障措施等分步落實。

國土空間規(guī)劃對

旅游規(guī)劃的影響

旅游規(guī)劃的編制通常要依托良好的生態(tài)資源及地方文化資源，而國土空間規(guī)劃的實施，對編制旅游規(guī)劃造成了不可忽視的影響。

01  增量擴張與資源環(huán)境約束

旅游規(guī)劃現(xiàn)階段存在一些普遍現(xiàn)象：為了實現(xiàn)經濟增長而最大化開發(fā)旅游資源，旅游景區(qū)、旅游特色小鎮(zhèn)、旅游營地等景區(qū)的快速擴張、無序發(fā)展、重復投資建設，造成諸多旅游項目游客稀少、利用不足，以及土地資源的浪費。在國土空間規(guī)劃新時代要求下，旅游規(guī)劃需要在提高資源利用效率的基礎上探索高質量發(fā)展的方式。

02  邊界模糊與三區(qū)三線約束

旅游規(guī)劃編制的過程中，在總體布局上，基本沿用以功能為主導的全域分區(qū)布局模式，缺乏科學和精細的空間分析技術，缺乏對空間診斷、空間價值識別和空間利用等方面的深化研究，存在與規(guī)劃地其他產業(yè)及城鎮(zhèn)等范圍產生空間重疊現(xiàn)象。在項目布局上，旅游發(fā)展規(guī)劃主要沿用點狀的布局模式，并沒有嚴格的對項目邊界進行清晰界定。因此，旅游規(guī)劃中均存在產業(yè)邊界、建設規(guī)模、用地需求等關鍵性空間要素控制指標模糊、不夠清晰的問題。

然而，國土空間規(guī)劃新時代，聚焦空間開發(fā)強度管控和主要控制線落地，通過劃定“三區(qū)三線”，統(tǒng)籌協(xié)調各類空間性規(guī)劃，特別是要求各專項規(guī)劃明確空間邊界和用地需求，旅游規(guī)劃因此需要進一步嚴格確定項目邊界與指標，嚴格遵守國土空間規(guī)劃要求。

國土空間規(guī)劃背景下

旅游規(guī)劃研究

國家發(fā)展規(guī)劃是統(tǒng)領，國土空間規(guī)劃是基礎，旅游規(guī)劃就要在統(tǒng)領的指導下，以國土空間規(guī)劃為基礎，評估生態(tài)干擾，合理配置旅游發(fā)展所需的各類空間資源，在空間上與國土空間總體規(guī)劃保持一致，具體到空間的開發(fā)、保護和利用，使之能夠在詳細規(guī)劃中得到落實，確保規(guī)劃能用、好用。

國土空間規(guī)劃體系

01  融入國土空間規(guī)劃體系

國土空間規(guī)劃是國家法定規(guī)劃，是其他專項規(guī)劃的上位規(guī)劃，具有權威性和約束性。旅游規(guī)劃要以全域旅游國家戰(zhàn)略為契機，主動融入國土空間規(guī)劃一張圖，在遵循已有的旅游規(guī)劃國家標準的基礎上，加強與區(qū)域、交通、水利、農業(yè)部門的專項規(guī)劃的協(xié)同。提高旅游規(guī)劃的科學性和操作性。以生態(tài)保護優(yōu)先為原則，以綠色規(guī)劃開發(fā)為基本方式，制定實施旅游規(guī)劃的政策措施，改進旅游規(guī)劃方法，提高旅游規(guī)劃水平。

1. 深化空間邏輯

旅游規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的銜接，是從發(fā)展目標、定位、策劃及空間等各個方面的銜接。規(guī)劃編制從旅游資源價值、地塊綜合開發(fā)條件和產品開發(fā)適宜度評價入手，摸清國土空間現(xiàn)狀，以空間為出發(fā)點和落腳點，依據(jù)上位規(guī)劃中確定的主體功能區(qū)劃，確定發(fā)展定位，進一步分析空間建設適宜性，明確可建設范圍，確保規(guī)劃落地性。

2. 強化邊界思維

景區(qū)所在地域范圍內的旅游資源一般存在普在性、產業(yè)綜合性以及旅游邊界模糊性的問題，并且伴隨著全域旅游概念的提出，旅游規(guī)劃的設計內容擴展到了景觀風貌、市政設施、旅游城鎮(zhèn)、綜合交通、生態(tài)環(huán)境保護等方面，任務邊界更加難以確認。

旅游規(guī)劃過程中應重視對自然景觀資源和地方文化傳統(tǒng)的有效利用、保護，從增量開發(fā)規(guī)劃轉向以存量空間提升規(guī)劃為主，嚴格遵守國土空間規(guī)劃中的三重底線，不能觸碰生態(tài)環(huán)境、永久基本農田紅線，明確劃定規(guī)劃范圍邊界線。確定旅游規(guī)劃的主要任務邊界，要基于文旅行政部門事權劃分，并根據(jù)旅游產業(yè)的綜合性，就交通、農業(yè)、城鄉(xiāng)建設等方面提出規(guī)劃銜接的需要。

02  科學編制旅游規(guī)劃

在現(xiàn)階段旅游規(guī)劃編制過程中，更多的是利用概念、直覺判斷以及當下社會實時熱點，由于缺乏技術性操作，相關科學數(shù)據(jù)較少，進而使現(xiàn)有規(guī)劃成果呈現(xiàn)千城一面、千村一面、千景一面的現(xiàn)象。

新時期的旅游規(guī)劃應該轉化概念思維為空間思維，從空間出發(fā)，進行科學規(guī)劃。遵循摸家底、定目標、定格局、落用途的技術路線，運用科學的技術手段，編制新的適應新時代的旅游規(guī)劃，以確保規(guī)劃的科學性與落地性。

1. 基礎研究

對規(guī)劃區(qū)域自然地理、經濟社會、資源環(huán)境等情況進行詳細調查，全面收集各種有關規(guī)劃區(qū)域發(fā)展建設方面的資料，從旅游資源價值、地塊綜合開發(fā)條件和產品開發(fā)適宜度評價入手，摸清國土空間現(xiàn)狀，將空間作為出發(fā)點和落腳點，對區(qū)域進行摸家底性的基礎研究：包括以“三調”成果數(shù)據(jù)為基礎，形成統(tǒng)一的工作底數(shù)；利用大數(shù)據(jù)信息手段分析獲取的各類數(shù)據(jù)，推測規(guī)劃區(qū)域的經濟社會發(fā)展變化，預測分析發(fā)展的優(yōu)勢和劣勢；相關重大戰(zhàn)略、上位規(guī)劃及系列專題研究進行梳理，明確區(qū)域規(guī)劃目標和任務等。

2. 戰(zhàn)略定位

景區(qū)發(fā)展具有自身獨到的特點，需要綜合全域發(fā)展的定位、目標、策略、區(qū)域協(xié)同和空間格局等多方面的訴求，依據(jù)旅游資源特點和旅游產品組合特征，明確規(guī)劃期景區(qū)旅游發(fā)展的戰(zhàn)略方向、戰(zhàn)略定位、戰(zhàn)略重點和戰(zhàn)略步驟，以宏觀指導建設內容向目標推進。

3. 空間布局

景區(qū)旅游空間布局要明確國土空間規(guī)劃分區(qū)準入的要求，鎖定建設用地總量不變、耕地總量不減少、質量有提升、強化各類保護紅線控制、合理確定村莊居民點建設用地；合理確定可建設規(guī)模、發(fā)展集聚區(qū)及優(yōu)先發(fā)展的地段；景區(qū)邊界地區(qū)旅游開發(fā)空間模式的選擇等。

景區(qū)旅游發(fā)展涉及到居民和游客空間使用的交叉性、矛盾性和統(tǒng)一性，在空間布局上應圍繞如何平衡居民和游客的雙重需求，讓游憩空間組織能夠同時滿足多方主體的共同訴求，在項目落地和功能完善上通過空間組織予以實現(xiàn)。

4. 產品建設

結合旅游產業(yè)發(fā)展的訴求，從區(qū)域資源稟賦、市場環(huán)境和需求出發(fā)，通過優(yōu)化區(qū)域內部旅游系統(tǒng)結構要素配置和空間組織，統(tǒng)籌安排旅游資源開發(fā)項目和設施，促進區(qū)域產業(yè)融合發(fā)展，激發(fā)區(qū)域產業(yè)發(fā)展的活力。結合主體功能區(qū)的管制要求，策劃相關產業(yè)，建設項目圍繞旅游+，助力區(qū)域建立“一產為基礎，二產為延伸，三產為引領，智慧網絡+”的高效產業(yè)鏈，完善設施作為支撐體系，共同促進區(qū)域產業(yè)融合發(fā)展，形成跨產業(yè)融合的產業(yè)綜合體系。

5. 革新規(guī)劃技術

新時代的國土空間規(guī)劃強調運用GIS等技術手段，避免傳統(tǒng)以規(guī)劃設計師主觀、經驗判斷等問題，提高了規(guī)劃的科學性。旅游規(guī)劃通過運用大數(shù)據(jù)、云計算等新技術，并積極收納其他相關規(guī)劃使用的技術手段，分析區(qū)域旅游市場、進行旅游資源調查、評價、旅游空間分析、旅游項目規(guī)劃等核心內容，有助于將傳統(tǒng)的旅游規(guī)劃分析從概念性描述向技術性分析轉變，從主觀性規(guī)劃向價值化評估轉變。

當前社會已經進入以國土空間規(guī)劃為引領的國家“多規(guī)合一”的空間治理新時代。國土空間規(guī)劃成為統(tǒng)領全域國土空間保護與開發(fā)的基礎性規(guī)劃，其對各專項規(guī)劃的管控約束性更嚴、技術性和銜接性要求更高。如何促使旅游規(guī)劃更好地銜接和融入國土空間規(guī)劃成為一個重要的理論和實踐命題。

依據(jù)國土空間規(guī)劃重新確定旅游規(guī)劃編制技術路線，將能夠推動旅游規(guī)劃全面融入國土空間規(guī)劃新時代，更好地引領相關旅游產業(yè)的高質量發(fā)展。